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农信社改革“喜忧参半”
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对临潭县农信社改革成效及存在问题的调查思考。
甘南藏族自治州临潭县是第二批深化信用社改革试点之一，于2005年二季度认购专项央行票据共计895万元，其中：置换不良贷款823.24万元，置换历年挂账亏损71.76万元。农信社改．革进展情况如何？成效怎样？“花钱买机制”的初衷能否顺利实现？带着这些问题，我们对该县信用社改革试点进展情况进行了调查。
一，改革试点对信用社经营的促进作用明显。
1．基础业务快速发展。截至2005年12月末，临潭县农信社各项存款余额为13258万元，较基期（指2002年12月31日）增加5036万元，增幅61,25%；各项贷款余额10442万元，较基期增加3388万元，增幅48.03%；股本金余额686万元，较基期增加261万元，增幅61.41%；存贷款市场份额分别占到全县金融机构总额的39.86%和41.09%，存贷款比基期增长额分别占同期全县金融机构增长额的38.99%和71.96%。
2．资产质量明显好转02005年末不良贷款余额为680万元，比基期下降555万元，降幅44.9496；不良贷款比例为6-51%，降幅为62.82%；未核销果账由2002年末的77.4万元转化为零；呆账准备金167万元，增加93万元，增长125,67%o3．资本充足率稳步上升。近几年，临潭县农村信用社通过出台增资扩股办法，加强考核措施，使股本金快速增长，资本充足率稳步提高。2005年末，股本金达到686万元，比基期净增261万元，增幅61.41%；资本净增额由2002年末的252万元增加为963万元；资本充足率2002年末为3.64%,2005年末已达8.15%，增幅123.9%。
4．信用社盈利能力明显增强。2005年联社实现盈利51万元，比基期增加32万元，增幅168.42%。临潭县信用联社自2001年开始实现社社盈余，年盈余能力逐年增强，已成为甘南藏族自治州年盈余能力最强的信用社。
5．法人治理结构不断完善。临潭县信用联社通过建立健全“三会”议事规则及主要管理制度，对县联社的性质、服务宗旨、组织机构、财务会计、人股社员的权利和义务等方面做了具体规定，其内容充分体现了合作制的原则和为“三农”服务的宗旨。农信社通过定期组织召开社员代表大会、理事会、监事会等有关会议，体现了合作管理的原则，明确了社员的权利和义务。根据我县经济发展水平和信用社实际情况，我县信用社目前仍继续采用合作制的产权模式，在核算上也继续适用二级法人模式。
二，存在的主要问题
1．信用社认识问题。有些农信社没有认识清楚“花钱买机制”的含义，盲目制定出扩股和不良贷款“双降”计划，急于求成，并且层层下达任务，与职工收入挂钩考核，认为完成增资扩股、不良贷款下降硬性任务就达到改革目的，而将完善法人治理结构、发挥“三会，职责、提高内部管理水平等改革关键环节置之不理或随便应付。
2．法人结构问题。目前，该县信用社虽然成立了“三会”，建立了相关议事制度，但由于各种内外部因素的影响，“兰会”的作用不能充分发挥，其现状仍然是理事长与主任没有分开，主任集决策者与执行者于一身，还是“一把手”说了算，没有真正地体现民主管理的实质；社员代表大会组成不规范，监事会无所事事；“三权分立，相互制约”难以体现。“完善法人治理机制”只体现在表面，还没有触及实质。为了应付检查，只是象征性地召开有些会议，做好各种会议记录，而没有真正地发挥“三会”的作用。
3．农村合作金融组织的性质没有从根本上体现出来。合作金融的性质是合作人股者享有优惠利率权、优先贷款权、社员代表权、参与决策权，而目前这些权利均未落实，有些社员代表基本上不懂自己的权利义务，提不出自己的工作建议，形同虚设。
4．股金急速扩充与结构不稳定问题。在增资扩股工作中，多数农村信用社急于求成，在增资扩股上重规模，不重实质，盲目制定出了扩股和不良贷款“双降”计划，在不切实际的计划任务面前，部分信用社只好借助“以贷募股”等手段完成增资扩股任务。这种增股方式违反了“入股自由”的原则。这对信用社的改制极为不利，如果这些贷款户的资金需求得不到满足，将会抽回股金，影响股本金的稳定性。截至2005年末，该社股本金余额为686万元'按股权性质划分，资格股528万元，占比7796，投资股158万元，占比23%；按人股对象划分，自然人股554万元，占比81%，法人股132万元，占比19%。具有退股功‘能的资格股占比过大，影响到股本金的稳定；而对法人治理具特别意义的投资股占比过低，既影响法人治理结构的落实，也将进一步影响改革目标的实现。
5．不良贷款下降真实性问题。由于严格的不良贷款下降考核任务，导致部分信用社弄虚作假的问题发生，不及时调整贷款形态。如临潭县去年在几次清产核资时发现全县农信社共计346万元已逾期贷款未及时纳入逾期贷款，同时，部分信用社为此也出现了大量的“借新还旧”问题。不良贷款下降是否真实已经成为考核信用社改革成效的难点。
6．内控制度不健全或流于形式问题。目前，大多数信用社虽然已经制定了内部管理制度，但只是挂在墙上，流于形式，缺乏一套统一的、完整的、行之有效的内控制度。大多数信用社没有按照制度来约束人，按照制度来规范业务操作，还停留在主任的主观决定上。该县信用社均未建立健全信息披露制度，股东无知情权，无法履行股东权利义务，根本无法对信用社经营管理情况进行监督，很难发挥外部监督作用。
7．基层央行考核工作的力度较弱问题。专项票据资金到位后，人民银行分支机构监督力度应进一步加大，以保障央行的资金安全并达到买“好”机制的目的，而根据目前实际情况，一方面基层央行很难抽出人力进行现场检查，只能对其提供的资料进行审核；另一方面，资本金、不良贷款是显性指标，比较容易考核，而对完善法人治理结构、转换经营机制这些条件的考核操作性差，难以量化考核；同时信用社地域性强，考核过严，会引起信用社和地方政府的不满，考核过松会使央行资金投入而达不到买机制的初衷。
三．对策建议。
1．地方政府、人行、金融监管部门齐心协力，促进信用社顺利实现改革目标。
一是政府要积极支持农村信用社做好增资扩股和壮大资金实力工作，支持农村信用社清收不良贷款工作。二是政府要大力整治信用秩序，培育和建设良好的信用环境。积极推动开展创建信用乡（镇）、村活动，以良好的信用环境为农信社改革保驾护航。三是人民银行要按季考核农村信用社完善法人治理结构、增资扩股、提高资本充足率、转换经营机制和降低不良贷款比例方面的进展情况，对改革中存在的问题及时提出整改意见‘央行应依据有关规定，制定出切实可行的、操作性较强的监测考核手段，强化监测考核的约束力，使央行的监督考核工作有据可依，能对信用社改革的全过程进行有效的监控和考核。指导信用社结合实际，本着“循序渐进、有所作为”的原则，大胆探索，积极尝试，重点抓好完善法人治理结构和强化激励约束机制工作。四是银监部门要认真研究新体制、新形势下农村信用社监管工作面临的问题，严格监管农村信用社不良贷款下降及增资扩股的真实性，保证改革不走过场。
2．引导信用社提高自身认识，完善法人治理结构。
农信社要充分认识到改革的最终目的是“花钱买机制”，其核心是致力于农信社法人结构完善，实现农信社的可持续发展。因此，信用社应以完善法人治理结构为重点，加强理事会、监事会建设，使理事会、监事会具有权威性和独立性，强化内部控制和风险控制，增强民主决策、接受监督的意识，充分发挥外部理事、外部监事和广大社员的作用，将“三权分立，相互制约”落到实处，充分体现合作金融组织的性质，让入股者享有优先贷款、优惠利率、参与决策等权利，明确股东和管理人员各自的权利和责任。
3．进一步规范股金投入，改善股权结构。
针对股金中投资股占比低、资格股占比高，股金不稳定的问题，农信社应努力扩大投资股的入股规模，使股金结构进一步优化，以利于农信社长期稳定发展。在完成增资扩股任务时，农信社不得采取“以存募股”、“以贷募股”等不正当手段，迫使股东入股。
要加大宣传力度，使股东行使充分的知情权和监督权，增强股东的参与意识和入股意愿，同时，应突出各方面对股东的优惠措施，股东享有投资的收益与回报，促进增资扩股工作稳步开展。
4．加大降低不良贷款的力度，保证不良贷款下降的真实性。降低不良贷款占比工作不仅是简单的化解信贷资产风险，更是关系到能否兑付中央银行专项票据的大事，尤其是关系到这次农村信用社改革深化和持久发展的大事。农信社应加强制度建设，完善盘活不良贷款的激励机制。同时，应加强内部稽核力度，杜绝部分信用社为完成任务而采取的“借新还旧”、隐瞒贷款形态等问题，要保证不良贷款下降的真实性。寸于新增贷款。农信社应完善贷款三查制度，从源头上把好新增贷款质量关，优化贷款结构，防止前清后淀。
5．努力完成已置换不良贷款的处置任务。
对于已置换的不良贷款，农信社应采取各种措施抓紧清收，力争完成既定的清收保全计划任务，确保改革的顺利进行。对于未完成处置计划的，应明确落实责任，制定合理的处置、清收计划和时间表。在处置工作中，应做到依法、尽职清收，最大限度地提高清收比例，降低处置费用支出，提高处置效率。
6．建立健全内部管理和信息披露制度。
农村信用社应加强内控机制建设，努力提高内部管理水平。制定内控制度要全面覆盖业务发展和内部管理各个环节，确保业务经营行为项项有依据；要根据农村信用社业务拓展和创新的实际需要，及时研究、制订相应的内控制度，确保“业务拓展到哪里，制度建设跟到哪里、内控措施落实到哪里”；制定内控制度要有超前思维，要预留业务发展的约束空间，以利于农村信用社各项业务的顺利开展。同时，信用社应建立健全信息披露制度，将有关经营情况及时披露，告知股东，充分发挥外部监督作用。
对临潭县农信社改革成效及存在问题的调查思考。
甘南藏族自治州临潭县是第二批深化信用社改革试点之一，于2005年二季度认购专项央行票据共计895万元，其中：置换不良贷款823.24万元，置换历年挂账亏损71.76万元。农信社改．革进展情况如何？成效怎样？“花钱买机制”的初衷能否顺利实现？带着这些问题，我们对该县信用社改革试点进展情况进行了调查。
一，改革试点对信用社经营的促进作用明显。
1．基础业务快速发展。截至2005年12月末，临潭县农信社各项存款余额为13258万元，较基期（指2002年12月31日）增加5036万元，增幅61,25%；各项贷款余额10442万元，较基期增加3388万元，增幅48.03%；股本金余额686万元，较基期增加261万元，增幅61.41%；存贷款市场份额分别占到全县金融机构总额的39.86%和41.09%，存贷款比基期增长额分别占同期全县金融机构增长额的38.99%和71.96%。
2．资产质量明显好转02005年末不良贷款余额为680万元，比基期下降555万元，降幅44.9496；不良贷款比例为6-51%，降幅为62.82%；未核销果账由2002年末的77.4万元转化为零；呆账准备金167万元，增加93万元，增长125,67%o3．资本充足率稳步上升。近几年，临潭县农村信用社通过出台增资扩股办法，加强考核措施，使股本金快速增长，资本充足率稳步提高。2005年末，股本金达到686万元，比基期净增261万元，增幅61.41%；资本净增额由2002年末的252万元增加为963万元；资本充足率2002年末为3.64%,2005年末已达8.15%，增幅123.9%。
4．信用社盈利能力明显增强。2005年联社实现盈利51万元，比基期增加32万元，增幅168.42%。临潭县信用联社自2001年开始实现社社盈余，年盈余能力逐年增强，已成为甘南藏族自治州年盈余能力最强的信用社。
5．法人治理结构不断完善。临潭县信用联社通过建立健全“三会”议事规则及主要管理制度，对县联社的性质、服务宗旨、组织机构、财务会计、人股社员的权利和义务等方面做了具体规定，其内容充分体现了合作制的原则和为“三农”服务的宗旨。农信社通过定期组织召开社员代表大会、理事会、监事会等有关会议，体现了合作管理的原则，明确了社员的权利和义务。根据我县经济发展水平和信用社实际情况，我县信用社目前仍继续采用合作制的产权模式，在核算上也继续适用二级法人模式。
二，存在的主要问题
1．信用社认识问题。有些农信社没有认识清楚“花钱买机制”的含义，盲目制定出扩股和不良贷款“双降”计划，急于求成，并且层层下达任务，与职工收入挂钩考核，认为完成增资扩股、不良贷款下降硬性任务就达到改革目的，而将完善法人治理结构、发挥“三会，职责、提高内部管理水平等改革关键环节置之不理或随便应付。
2．法人结构问题。目前，该县信用社虽然成立了“三会”，建立了相关议事制度，但由于各种内外部因素的影响，“兰会”的作用不能充分发挥，其现状仍然是理事长与主任没有分开，主任集决策者与执行者于一身，还是“一把手”说了算，没有真正地体现民主管理的实质；社员代表大会组成不规范，监事会无所事事；“三权分立，相互制约”难以体现。“完善法人治理机制”只体现在表面，还没有触及实质。为了应付检查，只是象征性地召开有些会议，做好各种会议记录，而没有真正地发挥“三会”的作用。
3．农村合作金融组织的性质没有从根本上体现出来。合作金融的性质是合作人股者享有优惠利率权、优先贷款权、社员代表权、参与决策权，而目前这些权利均未落实，有些社员代表基本上不懂自己的权利义务，提不出自己的工作建议，形同虚设。
4．股金急速扩充与结构不稳定问题。在增资扩股工作中，多数农村信用社急于求成，在增资扩股上重规模，不重实质，盲目制定出了扩股和不良贷款“双降”计划，在不切实际的计划任务面前，部分信用社只好借助“以贷募股”等手段完成增资扩股任务。这种增股方式违反了“入股自由”的原则。这对信用社的改制极为不利，如果这些贷款户的资金需求得不到满足，将会抽回股金，影响股本金的稳定性。截至2005年末，该社股本金余额为686万元'按股权性质划分，资格股528万元，占比7796，投资股158万元，占比23%；按人股对象划分，自然人股554万元，占比81%，法人股132万元，占比19%。具有退股功‘能的资格股占比过大，影响到股本金的稳定；而对法人治理具特别意义的投资股占比过低，既影响法人治理结构的落实，也将进一步影响改革目标的实现。
5．不良贷款下降真实性问题。由于严格的不良贷款下降考核任务，导致部分信用社弄虚作假的问题发生，不及时调整贷款形态。如临潭县去年在几次清产核资时发现全县农信社共计346万元已逾期贷款未及时纳入逾期贷款，同时，部分信用社为此也出现了大量的“借新还旧”问题。不良贷款下降是否真实已经成为考核信用社改革成效的难点。
6．内控制度不健全或流于形式问题。目前，大多数信用社虽然已经制定了内部管理制度，但只是挂在墙上，流于形式，缺乏一套统一的、完整的、行之有效的内控制度。大多数信用社没有按照制度来约束人，按照制度来规范业务操作，还停留在主任的主观决定上。该县信用社均未建立健全信息披露制度，股东无知情权，无法履行股东权利义务，根本无法对信用社经营管理情况进行监督，很难发挥外部监督作用。
7．基层央行考核工作的力度较弱问题。专项票据资金到位后，人民银行分支机构监督力度应进一步加大，以保障央行的资金安全并达到买“好”机制的目的，而根据目前实际情况，一方面基层央行很难抽出人力进行现场检查，只能对其提供的资料进行审核；另一方面，资本金、不良贷款是显性指标，比较容易考核，而对完善法人治理结构、转换经营机制这些条件的考核操作性差，难以量化考核；同时信用社地域性强，考核过严，会引起信用社和地方政府的不满，考核过松会使央行资金投入而达不到买机制的初衷。
三．对策建议。
1．地方政府、人行、金融监管部门齐心协力，促进信用社顺利实现改革目标。
一是政府要积极支持农村信用社做好增资扩股和壮大资金实力工作，支持农村信用社清收不良贷款工作。二是政府要大力整治信用秩序，培育和建设良好的信用环境。积极推动开展创建信用乡（镇）、村活动，以良好的信用环境为农信社改革保驾护航。三是人民银行要按季考核农村信用社完善法人治理结构、增资扩股、提高资本充足率、转换经营机制和降低不良贷款比例方面的进展情况，对改革中存在的问题及时提出整改意见‘央行应依据有关规定，制定出切实可行的、操作性较强的监测考核手段，强化监测考核的约束力，使央行的监督考核工作有据可依，能对信用社改革的全过程进行有效的监控和考核。指导信用社结合实际，本着“循序渐进、有所作为”的原则，大胆探索，积极尝试，重点抓好完善法人治理结构和强化激励约束机制工作。四是银监部门要认真研究新体制、新形势下农村信用社监管工作面临的问题，严格监管农村信用社不良贷款下降及增资扩股的真实性，保证改革不走过场。
2．引导信用社提高自身认识，完善法人治理结构。
农信社要充分认识到改革的最终目的是“花钱买机制”，其核心是致力于农信社法人结构完善，实现农信社的可持续发展。因此，信用社应以完善法人治理结构为重点，加强理事会、监事会建设，使理事会、监事会具有权威性和独立性，强化内部控制和风险控制，增强民主决策、接受监督的意识，充分发挥外部理事、外部监事和广大社员的作用，将“三权分立，相互制约”落到实处，充分体现合作金融组织的性质，让入股者享有优先贷款、优惠利率、参与决策等权利，明确股东和管理人员各自的权利和责任。
3．进一步规范股金投入，改善股权结构。
针对股金中投资股占比低、资格股占比高，股金不稳定的问题，农信社应努力扩大投资股的入股规模，使股金结构进一步优化，以利于农信社长期稳定发展。在完成增资扩股任务时，农信社不得采取“以存募股”、“以贷募股”等不正当手段，迫使股东入股。
要加大宣传力度，使股东行使充分的知情权和监督权，增强股东的参与意识和入股意愿，同时，应突出各方面对股东的优惠措施，股东享有投资的收益与回报，促进增资扩股工作稳步开展。
4．加大降低不良贷款的力度，保证不良贷款下降的真实性。降低不良贷款占比工作不仅是简单的化解信贷资产风险，更是关系到能否兑付中央银行专项票据的大事，尤其是关系到这次农村信用社改革深化和持久发展的大事。农信社应加强制度建设，完善盘活不良贷款的激励机制。同时，应加强内部稽核力度，杜绝部分信用社为完成任务而采取的“借新还旧”、隐瞒贷款形态等问题，要保证不良贷款下降的真实性。寸于新增贷款。农信社应完善贷款三查制度，从源头上把好新增贷款质量关，优化贷款结构，防止前清后淀。
5．努力完成已置换不良贷款的处置任务。
对于已置换的不良贷款，农信社应采取各种措施抓紧清收，力争完成既定的清收保全计划任务，确保改革的顺利进行。对于未完成处置计划的，应明确落实责任，制定合理的处置、清收计划和时间表。在处置工作中，应做到依法、尽职清收，最大限度地提高清收比例，降低处置费用支出，提高处置效率。
6．建立健全内部管理和信息披露制度。
农村信用社应加强内控机制建设，努力提高内部管理水平。制定内控制度要全面覆盖业务发展和内部管理各个环节，确保业务经营行为项项有依据；要根据农村信用社业务拓展和创新的实际需要，及时研究、制订相应的内控制度，确保“业务拓展到哪里，制度建设跟到哪里、内控措施落实到哪里”；制定内控制度要有超前思维，要预留业务发展的约束空间，以利于农村信用社各项业务的顺利开展。同时，信用社应建立健全信息披露制度，将有关经营情况及时披露，告知股东，充分发挥外部监督作用。